改革只有进行时，没有完成时。
2022年，国务院发布《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，建设全国统一大市场是坚持干好自己的事、修炼内功、夯实国内经济基本盘的必由之路，有助于畅通国内大循环、国内国际双循环。统一的大市场能够发挥市场在资源配置中的决定作用，引导要素在行业间、地区间配置，引导各地区依托自身禀赋开展产业链分工与合作，提升产业效率和竞争力，有效整合国内资源。同时，统一的商品服务市场的规模优势和一致的营商环境能够更大力度利用外资。“全国统一大市场”的提法最早于2015年首次公开提出，回顾梳理2013年以来相关的政策脉络，供给侧改革出清僵尸企业、资管新规阻断金融空转引导资本要素脱虚向实同时疏通货币政策传导机制、要素市场化改革、央国企改革、反垄断......勾勒了一幅纵横交错、经纬交织的建设全国统一大市场的全景图。建设全国统一大市场是牵涉面广的系统工程，具体而言，涉及央地关系，要素、能源资源市场化和物流体系建设，市场基础设施、制度与监管，其中，以政治单一制中央集权和经济联邦主义分权共享的二元结构为特征的央地关系是决定统一大市场建设的根源性体制机制，是改革的深水区，今天仅从这一角度观察全国统一大市场的建设。一、央地关系：收与放
1、探索时期的单一制
1949年，共产党从“革命党”转变为“执政党”，作为历史和人民的必然选择，新中国形成了单一制、中央集权制的国家结构，计划经济制度成为这一治理模式的经济基础。在社会主义建设的探索时期，苏联式的以计划经济为基础的中央集权把单一制推向极端，在特定历史时期这一制度完成了社会整合保证新生政权的平稳运转，但随着内外部条件和形势的变化而问题重重走向困境。2、改革开放时期的二元结构
1978年，改革开放是以分权为导向的经济改革的起点，历经40多年的发展，总的来看，政治结构不变保证了政治统一、稳定的局面；经济则发生了革命性变化，逐步形成分权和共享的治理模式。整体上，央地关系在政治—经济形态上呈现“二元化”结构：政治上中央集权与经济联邦主义。
保持统一稳定、抓住关键少数的政治中央集权
在改革开放的进程中，分权主要体现在经济管理领域，政治上着墨不多。尽管1984年的党管干部制度改革将中央对地方干部的考察、任免管理权限由下管两级（省部级、正厅局级）改为下管一级（省部级）。但为遏制地方主义和宗派主义，1999年的中组部《干部交流工作暂行规定》明确在地方领导的选拔上实行非本地原则和定期调换制度，中央通过加强对地方省级核心领导的管理来约束地方政府的行为，正职的书记和省长由外省或部委调任，副职主要由本地产生，省级领导的调动更加频繁。财政分权、共享的经济联邦主义
在分权导向的经济改革中，遵循“宏观管住，微观开放”的总体脉络，中央政府加强宏观调控和社会管理职能，淡化微观管理，充分调动地方政府的积极性。财政一半是“财”，另一半是“政”，财政是观察央地关系的窗口。财权上，自打破财政大锅饭之后，1980年代的财政包干制、1992年的分税制改革这两轮财政管理体制改革的导向都是财政分权。
事权上，中央政府保留了事关全局的计划性调配权力，典型的有几大方面：
1、国土资源的管理权——土地的用地指标、对矿产资源直接的计划性调配（西煤东送、西气东输）2、为避免盲目上马、重复建设，发改委拥有大型项目的立项审批权（大型工业项目、各地地铁）在以经济建设为中心的基本路线下，GDP的规模和速度成为决定官员的考察、任用的关键政绩指标，激励考核导向形成了经济发展任务分级承包的压力型体制，经济增长任务的指标被层层拆解、分包，各级政府开启了GDP锦标赛。
然而，分税制改革后，相较于财政包干制，中央政府在财政收入中的比重提升，地方政府则相应下降，地方财政入不敷出，部分靠中央转移支付，部分则由地方另辟财源的预算外收入弥补，主要为政府性基金，其中占比最大的是世纪之交房地产市场化改革带来的土地出让金。
政府通过土地资本化获得融资（即土地财政）经营城市、主导泛公用事业基础设施投资。为保持经济增长，通过招商引资竞争投资制造业、上马大项目自然而然地成为地方政府的核心任务：地方政府为民企提供低价的工业用地、财政补贴和税收优惠，由央国企特许经营的各类生产要素实施垄断低价；在管制行业，地方政府协助企业获得发改委、工信部等各类审批许可。一定程度上，地方政府承担了激励、保护非国有经济发展的职能。由此，分税制改革后，尽管中央收入占比提升，宏观调控能力增强，但中央对经济的直接管理的作用下降，地方政府的作用加强。在政府-市场关系上，市场在资源配置上的作用加强。
在工业化、城镇化初期，经济管理分权、共享的显著绩效是，中国抓住了改革开放后尤其90年代之后有利的国际环境带来的发展战略机遇期，经济联邦主义的分权和行政激励相结合的自上而下的政绩指挥体系如同阿米巴经营一样充分调动了地方政府的积极性，迅速盘活了人力与土地资源，中国得以快速进行大规模高强度基础设施建设，快速实现了工业化、城镇化、现代化，取得了举世瞩目的经济发展成就。
但随着工业化、城镇化步入中后期，社会主要矛盾由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。经济从高速发展进入高质量发展阶段，从注重发展的规模与速度转向注重发展的质量与效益。原有的发展模式下，地方政府对于各类生产要素具有较强的干预能力，地区间的竞争将在系统层面产生合成谬误，全国市场被分割为若干个具有壁垒的小市场，逐渐衍生出阻碍各种要素资源自由流动的藩篱，制约经济高质量发展。
二、央地关系：破与立
在计划经济时期，地方没有权力配置资源、管理经济，没有动力与地方企业合谋进行央地博弈，甚至一度不惜牺牲本地利益来完成中央计划来获取政绩。而改革开放后的经济管理和财政分权使地方政府逐渐成为新的独立的利益主体，在诸多方面衍生出不同于中央全局目标的局部利益从而发生央地博弈。过剩产能 各地政府往往力争工业自成体系，工业布局上追求“大而全”、“小而全”，开发区、工业园区遍地开花。在工业化早期，由招商引资竞争带来的工业、大项目投资使得地方经济发展快速迈上新台阶。但随着经济发展，竞争激烈，低成本高收益的工业项目逐渐减少，大干快上甚至未批先建的项目往往沦为过剩产能，但为了经济总量和当地的税收、就业，地方政府不断通过补贴等各种方式继续给予支持，过剩产能迟迟不能出清，僵尸企业僵而不死，大量的信贷资源、劳动力、用地指标等生产要素瘀滞其中。土地错配 地方政府在招商引资竞争中压低工业用地价格并将用地指标大幅向工业用地倾斜，而土地指标逐级下达，用地指标被框定在行政区划内难以实现区域间余缺调剂，一、二线城市的工业化发展空间受到制约，房价持续走高，人才、资源要素难以持续聚集；而三、四线城市则出现大量荒废的工业园区和房地产高库存问题。另外，在土地征迁上存在的城乡级差地价也使城乡差距进一步扩大。地方政府债务 土地财政除了土地出让金外，还包括由地方政府的左右手城投平台将土地质押获得融资的土地金融，地方政府通过土地资本化来经营城市主导泛公用事业基础设施投资，大幅推动了快速工业化、城镇化。但进入工业化后期，加之官员的任期较短、调动频繁，寅吃卯粮过度借债上马大项目与政绩工程，形成投资回报率低甚至沦为无法盘活的无价值资产，地方债务越滚越大。地方保护主义 出于税收、晋升机制的考量，地方政府用行政手段阻挠与本地企业有竞争关系的外地企业进入本地市场、提高外地产品准入条件或完全限制外地产品进入市场；对本地企业存在阻挠对外投资和外迁、司法偏袒、容假护假、选择性执行中央政策、财政补贴扶持等法律、行政、经济多种手段并存的非市场化行为。环保治理 过去，环保部门在条条块块的行政体制中以地方政府领导为主，接受上级部门的业务指导。上级重视环境质量，下级往往担心环保治理影响经济发展，环保问题愈演愈烈。在经济快速发展时期，由央地关系这一体制机制衍生、积累的深层次矛盾和问题交织在一起，仅由过去路径依赖的专项治理行动实难标本兼治。进入新发展阶段以来，中国以壮士断腕的决心将全面深化改革推进深水区，探索建立了一系列事关全局、管长远的长效机制。框架性地看，涉及官员考核激励机制、行政体制、财政管理体制、区域经济一体化等诸多方面。如前所述，官员考核晋升的政绩激励和责任不一致是地方政府GDP锦标赛的核心动因，系统、源头治理地方保护主义等非市场行为需要调整地方考核激励机制，摒弃唯GDP论，严肃问责机制，用制度建设引导官员调整政绩观，实现权责利一致。
2013年，中组部发布《改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核的通知》，明确强调不能仅仅把GDP总量和增速作为考核评价指标，不能搞地区排名。中央部门不能单纯以GDP衡量各省发展成效。2019年，中办印发《党政领导干部考核工作条例》进一步明确对地方党政领导班子的考核要看“全面工作”——看政治、经济、文化、社会、生态文明五位一体总布局的综合建设与解决发展不平衡不充分问题、满足人民日益增长的美好生活需要的情况和实际成效。
在经济快速发展时期，激励机制侧重激励而轻问责，而进入新发展阶段，激励机制要回归“胡萝卜加大棒”的本质特征。2016年6月,中央政治局会议审议通过《中国共产党问责条例》，此后出台了一系列各领域的问责机制，严肃问责机制，打破地方官员在平均较短的任期内大干快上项目的“政治-投资周期”。
2、行政体制改革
改革部分领域行政部门的管理体制，打破条条块块带来的双重领导，实现适度垂直化管理将有利于打破现有利益格局下的央地博弈。以卓有成效的环保治理为例，其成功推进很大程度源自环保部门的权力上收，2016年，省级以下环保机构调整为以省环保厅垂直领导为主，省环保厅对市级环保机构有任免权，县级机构作为市环保局的派出分局。人事财上的行政管辖与隶属关系的调整从制度根源上重塑原有利益格局，是快速扎实推进关键领域治理、改革的不二法门。3、建立现代财政管理体制
分税制改革的分权中，央地及省以下政府在事权与支出责任划分上存在不足，地方政府承担大量事权与支出责任，但往往财力与之不匹配，财政激励不当是导致地方本位主义阻碍统一大市场建设的原因。在分税制的框架下，十八届三中全会提出事权与支出责任相适应的改革议题，建设现代财政制度，推进中央与省级事权与支出责任划分改革，逐渐将事关全局的事权与支出责任重新划归中央承担实现事权上收。建立健全一般性转移支付、共同财政事权转移支付、专项转移支付相结合的转移支付制度体系。尤其是抗疫中建立的财政直达机制，中央财政将与县区财政运行密切相关的资金纳入直达机制范围，确保县区财政对于相关政策的贯彻落实。与之对应的，整体推进省以下财政体制改革，将部分事权与支出责任上收回省级政府，理顺省以下政府间财政关系。过去，地方政府在招商引资竞争中将税收优惠、财政补贴作为重要的竞争手段，各地陷入无序的非市场化的税收优惠竞争，与之相关联的是各地重复建设和上马项目，企业以相对低的成本建设过剩产能。2018年的大部制改革中，通过合并国地税成立国家税务局，税收征管成本和企业纳税负担降低，更为重要的是，地方政府招商引资中的税收优惠逐步被清理，实现税收中性，使得企业主体在跨区域投资时更加注重参考当地的营商环境和资源要素禀赋，倒逼地方政府进一步主动改善营商环境、提高政府效率，推动要素跨区域流动、配置更加市场化。同时，由税务部门统一征收各项社保费，可以在全国实行统一的征管标准，为社保全国统筹准备了条件，破除阻碍人口人才跨区域流动的社会保障制度中的藩篱。4、打破行政区划一亩三分地的区域经济一体化
在保持政治、社会大局稳定的前提下，坚持全国一盘棋，用城市群、都市圈规划引领区域经济发展，打破行政区划的一亩三分地，推进京津冀一体化、长三角扩围一体化、粤港澳大湾区、长江经济带建设，实现区域内基础设施互通、事关营商环境的制度规范规则标准化与一体化。配套推进要素供给侧改革，探索建立城乡建设用地耕地补占平衡、增减挂钩的跨省域调剂统筹的土地供给市场，放开放宽除个别超大城市外的落户限制。都市圈、城市群提高综合承载能力，部分小城市的城镇化告一段落、遵循客观规律进入收缩减量发展的阶段，释放的要素向城市群和都市圈集聚，经济发展格局由原有的均衡经济向都市圈、城市群经济转变，区域经济在集聚中走向平衡，形成区域协调分工，陆海联动、东西互济的发展、开放格局。在新的历史时期，全面深化改革步入深水区，随着一系列事关全局、管长远的制度建设改革措施落地，以央地关系适度调整为引领调整旧有发展模式与利益格局，持续优化营商环境、破除要素和企业主体跨区域流动的藩篱，进一步释放全国统一大市场的规模优势，更好更大力度的整合国内资源要素。改革带来的制度供给将提高全要素生产率，释放更多发展活力与空间，充分激发内外资企业主体的活力，助推形成国内大循环国内国际双循环畅通、经济高质量发展的新发展格局。
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